Romacentrum.hu

Mérlegen három kormány

Egy társadalom minőségét sok minden jelzi. Kulcsszerepe van két elemnek,amelyek az utóbbi években az Európai Unióban (EU) hangsúlyossá vált “európaiszociális modell” középpontjába kerültek. Ezek a jogok és emberi méltóságbiztosítása egyfelől, a társadalmi egybetartozás erősítése, a kirekesztés ésszegénység elleni küzdelem másfelől.

Ezek persze csak az unió deklarált szándékai. Hogy követik-e ezeket atényleges folyamatok az egyes országokban, az gazdaság- és politikafüggő. Azeddigi ismeretek alapján azonban úgy tűnik, hogy ha kifejezett politikaiszándékok és források vannak a jogok erősítésére és a szegénység éskirekesztés csökkentésére, akkor nagyobb az esély valamelyes sikerre, mintha a gazdaság spontán mozgásában bízik a politika, abban, hogy a gazdaságinövekedés majd csak “lecsurog” a szegényekig. A politikai közbeszédbefolyásolja a civil világot is, amely, ha ezt a célt elfogadja, partnerkéntműködhet a kirekesztés elleni mozgásokban. Pontosabban, a polgároktöbbségének egyetértése nélkül sem demokratikus, sem sikeres nem lehet akirekesztésellenes politika.

A csatlakozási folyamat csak gazdasági és politikai követelményeket támasztvelünk szemben: a szociálpolitika ebben a folyamatban, mint az unióegészében, az egyes országok kompetenciájába tartozó, ún. szubszidiáriusügy. Mégis úgy gondolom, hogy mindez holnap fontossá válhat, hiszen az uniónbelül is csak egy éve kell - forrásokat is biztosító - kétéves tervetkészíteni például a kirekesztésmentesebb, befogadó társadalomért. Egyébkéntaz uniós elvektől függetlenül is fontos társadalmi kérdés, hogyan alakulnálunk a társadalom minősége, amelyhez hozzátartozik, hogy hogyan áll ajogok és az emberi méltóság, illetve a kirekesztés elleni küzdelem dolga.Ebben a tanulmányban csak a politikai szándékokat vizsgálom, hiszen az unióesetében is csak ezekre hivatkoztam. A szándékok, mint írtam, nemgarantálják a megvalósulást. De ha a politikai elköteleződés megvan, akkormégis nagyobb a valószínűsége a társadalom ilyen irányú elmozdulásának. Apolitikai szándékokat e rövid tanulmány keretében azon keresztül elemzem,ahogyan ezek - viszonylag tisztán, áttekinthetően, és (elvileg) kötelezőérvénnyel - a szociális törvényhozásban megjelentek az egymást követőkormányoknál.

A jogszabályok két vetületét elemzem. Egyfelől azt, hogy bővítették-e vagyszűkítették-e a szociális és ehhez kapcsolódó jogokat, s így erősítették-eaz emberi méltóság jogi alapjait? Másfelől azt, hogy érintették-e akirekesztést-befogadást ha nem is közvetlenül, de az újraelosztásonkeresztül? Itt ugyanis megjelenhet a szándék a szegénység és kirekesztéstöbb forrással való enyhítésére, illetve a társadalom egybetartozásánakelosztáson keresztüli erősítésére.

Szociális törvénykezés

Mindhárom kormányzat húsz-huszonöt olyan törvényt hozott, amelyekkapcsolódnak szociálpolitikai intézményekhez vagy az újraelosztáshoz. Ezekközül vizsgáltam meg kormányzatonként tízegynéhány olyan törvényt, amelyekközvetlenül érintették vagy a jogokat, vagy az újraelosztás irányát, vagymindkét elemet.

Az első kormányzat idején hozott törvények közül 12 bizonyult kiemelendőnek,ezek között olyan alapvető jogszabályokkal mint az önkormányzati, afoglalkoztatási, a TB-önkormányzati vagy a szociális törvény. A másodikciklusban elfogadottak közül 13 törvény mutatkozott fontosnak. Ezek közöttvannak a Bokros-csomag szigorító törvényei a ciklus első két évében, majdnéhány újító törvény a második két évben, mint a gyermekvédelmi törvény vagya fogyatékkal élők esélyegyenlőségére vonatkozó törvény. A harmadikországgyűlés által hozott törvényekből ugyancsak 13 került az elemzésbe,köztük például a felsőoktatási tandíjmentességet biztosító törvény, acsaládi pótlék univerzalitását visszaállító törvény, a gyermekek utániadókedvezmény, vagy a munkanélküli ellátásokat szigorító törvény.

A jogok törvényi szabályozása

Az első két kormányzat tudatosan törekedett a jogok erősítésére. Az elsőkormány idején (1990-94) ez mindenekelőtt az elemi polgári és politikaijogok, a tulajdonhoz, piachoz, demokratikus szabályozáshoz való jogokkiépítését jelentette. Kifejezetten demokratizáló lépés volt például aTB-önkormányzati törvény, majd az önkormányzati választásokról rendelkezőtörvény. A foglalkoztatási törvény (1992) mind a munka, mind a szociálisjogokat, a szociális törvény (1993) főként a szociális jogokat erősítette.Szociális jogok szűkítésére, főként egyes ellátások színvonalánakcsökkentésére, csak néhány esetben került sor.

A második kormány (1994-98) első két évében a Bokros-csomaggal nagyonjelentős szociálisjog-szűkítések következtek be. Az állami kiadásokradikális csökkentését az államcsőddel fenyegető helyzet okozta, acsökkentés módjának azonban ideológiai mögöttesei voltak. Ha aBokros-csomagot csak a gazdasági csőd kivédése motiválta volna, akkor egysor szociális megszorító intézkedést lehetett volna átmenetiként, vagyellentételezésekkel meghozni. Ténylegesen azonban a megszorító intézkedésekzöme mögött a minimális állam koncepcióját valló, erős neoliberálisideológiai töltés volt. A ciklus második szakaszában még voltak aBokros-csomagnak korlátozó utórezgései, mégis ezt a két évet jelentősjogbővítések jellemzik. Nem elsősorban a szociális jogok korrekciójárakerült sor, hanem inkább “harmadik” vagy “negyedik” generációs emberi jogok:a gyermekek, betegek, fogyatékkal élők jogainak törvényi megfogalmazására -sajnos, megfelelő források nélkül.

A harmadik kormányzat (1998- 2002) működése alatt is van példa mind aszociális jogok bővítésére, mind pedig szűkítésére. A jogbővítések szinteminden esetben a Bokros-csomag jogszűkítéseinek korrekcióját jelentették,mint az egyetemi tandíj ismételt eltörlése, a családi pótlék, a gyesismételt kiterjesztése mindenkire, a gyed visszaállítása stb. Aváltoztatások zöme - az adókedvezmény kivételével - inkább politikairiposztnak tűnik, mint elvi jelentőségű fordulatnak. Egyfelől a jogokvisszaállításához nem kapcsoltak elégséges többletforrást. Ezért a jogokvagy csak más kiadások rovására érvényesíthetők, vagy az univerzálisellátások, első renden a családi pótlék, elvesztették értékük jelentősrészét. Másfelől azért sem állíthatjuk, hogy a Bokros-csomag elvikorrekciójára került volna sor, mert soha nem készült olyan koncepció, amelye csomag valamennyi szociális elemét áttekintette volna, hogy melyik, mikor,miért, milyen korrekcióra szorulna. Például az alacsony jövedelműek emeltadója, a táppénzszigorítások, a pályakezdők keresetpótló juttatásánakmegszüntetése vagy az anyasági-gyermekágyi segély csökkentése nem kerültekfelülvizsgálatra. Más, nem a Bokros-csomaghoz kapcsolódó jogbővítés aharmadik kormányzat alatt alig történt.

A jogok szűkítése egy politikai jog visszavonásával, a TB-önkormányzatokmegszüntetésével kezdődött (1998). A legjelentősebb szociális jogi vagymunkajogi szűkítések a segélyekkel, főként a munkanélküli ellátásokkalkapcsolatosak. Jogkorlátozás a családi pótlék feltételhez kötése(iskolalátogatási támogatás), vagy a gyermekvédelmi támogatás hozzájutásifeltételeinek szigorítása. Jellegzetes, hogy a munkanélküli ellátásokatkurtító és a jövedelempótló támogatást megszüntető törvényt 2000. május1-jén vezették be. Ezt nehéz másként értelmezni, mint úgy, hogy a kormányzatezzel a munkajogok vereségét kívánta hangsúlyozni. Más személyiségi jogokszűkítését jelentette a “korlátozottan cselekvőképes”, azaz szellemilegfogyatékos gyermekek esetében a szülők jogainak korlátozása, a szülő”gondnokság alá helyezése”, ha a gyermek elérte a 18. életévét.

Jövedelemelosztás

Az első kormányzat gyors inflációval, a munkahelyek és a termeléscsökkenésével találta magát szembe. A központi források zuhantak, s a bérekmellett rohamosan romlott a szociális ellátások reálértéke. Forrás nemnagyon volt, égető feladat annál inkább.

Kétféle reakció vehető ki a törvényekből. Az egyik “mindenkinek” kívántvolna valamit nyújtani. Ám arra sem forrás, sem akarat nem volt, hogy mindenjelentős veszteséget akár csak részlegesen is kompenzáljanak. Az újtörvények inkább jövőbeni elköteleződést jelentettek, no meg szakítást amúlttal. Erre jó példa a családi pótlék és a nyugdíj kötelező indexelésénektörvényileg rögzített, hosszú távú vállalása (1993). A másik reakció alegnagyobb társadalmi veszélyt jelentő, romló helyzetek valamilyen enyhítésevolt. A munkanélküliséget a foglalkoztatási törvény igyekezett kezelni,akkor bőkezűen és korszerűen (1991). A növekvő szegénységet a kevésbékorszerű és szűkmarkúbb, de Magyarországon mégis korszakos jelentőségűszociális törvény igyekezett enyhíteni. Mindkettő a szegényeknek akartvalamit nyújtani. A “felfelé célzás” gondolata sem hiányzott azért teljesen,például az önkéntes nyugdíjpénztárak magas adójóváírási lehetőségénél(1993).

A második kormányzatnak a Bokros-csomag előtt nem volt érdemi szociálisjogalkotása. Az 1995-96-ban hozott törvények szándékkal csökkentették azellátásokat, ám nem egységes hatással. Egyes részintézkedések mindenkitőlelvettek valamennyit, mások csak a jó helyzetűeket sújtották, ismét másokcsak a szegényeket. Például a családi pótlék indexelésének elmaradása mindenjövedelmi réteget sújtott.

A relatíve jobb helyzetűeket hozta rosszabb helyzetbe a családi pótlék vagya “gyes” szegényekhez irányítása a jövedelemigazolás segítségével, amiazonban keveseket érintett (1997). Az ellenállástól félve ugyanis olyanmagasra szabták a jövedelmi korlátot, hogy csak néhány százaléknyi relatívejobb helyzetű család maradt ki az ellátásból. A gyermekek utániadókedvezmény megszüntetése vagy az egyetemi tandíj bevezetése is főként aközép- és felső rétegeket sújtotta.

A Bokros-csomag legtöbb intézkedése azonban inkább a szegényebbeknek ésgyengébbeknek ártott. A segélyek feltételeinek nehezítése, illetve rosszindexelésük nyilván csak a szegényeket érintette. A 0 kulcsos adósávmegszüntetése és az első forinttól bevezetett 20%-os adó (1997-ben) akisjövedelműektől vett el számukra igen jelentős összegeket.

A ciklus második felében hozott jogbővítő törvények inkább a szegényebbek éssebezhetőbbek helyzetét szándékoztak javítani. A gyermekvédelmi törvény(1997) a legjelentősebb szegénységellenes intézkedés volt, vagy lehetettvolna a foglalkoztatási és szociális törvény után. A törvény hatékonyságátazonban csökkentette, hogy a segély megállapításának módszereikorszerűtlenek maradtak, a segély nagysága pedig alacsony. Az ugyancsak etörvényben szabályozott új gyermekvédelmi rendszer a kirekesztés elleni harcegyik kulcselemévé válhatott volna. Sajnos, a hálózatot túl gyorsan, kevésforrással, partneri együttműködések és felkészítés nélkül hozták létre, sezért nem válhatott igazán hatékonnyá. Hasonló a helyzet az esélyegyenlőségtörvénnyel: a szándék tisztességes volt, de a források azóta is elégtelenek.A harmadik kormány másként, de szokatlan céltudatossággal alakítja ki”célzásainak” tárgyát. Programjának és hivatalba lépése óta követettpolitikájának középpontjában a középosztály, a középosztályhoz tartozócsaládok erősítése állott. Minthogy azonban egyetlen új törvény sem jelöl kifelső jövedelemhatárt, minden - a középrétegeknek szóló - kedvezményt vagyellátást a legjobb módúak is igénybe vehetnek. A felsorolt törvények közülidetartozik például a felsőoktatási tandíjmentesség (1998) vagy a gyermekekutáni adókedvezmény (1998). A törvényekben nem jelenik meg, de ilyen típusúújraelosztást eredményez az új lakástámogatások nagy része is.

A középrétegek és jómódúak támogatása mellett világosan érzékelhető az”önhibásnak” tekinthető szegények korábbinál is erősebb elítélése. Atendencia alól vannak kivételek, bár többnyire nem jelennek meg atörvényekben. Ilyen például az árvízkárosultak kártalanítása: a házakhelyreállítása sok szegényt is segített. A szegényekkel szembeniellenérzések a törvényekben főként a segélyezés relatíve romló színvonalábanés nehezedő feltételeiben érhetők tetten. A munkanélküli ellátások körénekés színvonalának radikális megkurtítása a legerőteljesebb jelzés. Ajövedelempótló támogatás megszüntetése nyomán legalább 50 ezer ember végképpeltűnt a támogatottak közül, 100 ezer pedig az alacsonyabb és bizonytalanabbsegélyhez jut csak hozzá. A gyermekek adókedvezményét a jobb helyzetűtöbbség tudja csak igénybe venni. Ugyanez a törvény külön is rontotta aszegényebbek helyzetét azzal, hogy jelentősen csökkentette a keresettelkapcsolatos adójóváírás mértékét.

Végeredményben a középosztály erősítésének szándéka, ahogyan az ajogszabályokban kifejeződik, az adófizetők befizetéseiből lényegesen többetszán a jobb, mint a rosszabb jövedelmi helyzetűeknek. Mindezen politikáknálközpénzek újraelosztásáról van szó, tehát a társadalmi igazságosság mércéjealkalmazható. A fordított újraelosztás ezzel a mércével mérve igazságtalan,s súlyosbítja a szegények amúgy is rossz helyzetét.

Jogok mérlege

A “jogok mérlege” az első kormányzat esetében inkább a jogok erősítésének ésbővítésének oldalára billen. A második kormányzat nagyjából hasonló aránybanszűkített és bővített jogokat. A harmadik kormányzat esetében ajogkorlátozások a jellemzőbbek. A jogbővítések között újító jellegű vagyjelentős anyagi vonzatokkal járó nem található. A korábban törvényesítettjogok gyakorlatba átültetésére nem került elég forrás. A jogszűkítéseknekpedig nemcsak az anyagi vonzata jelentős az érintetteknél. A nehezítetthozzájutási feltételek - kötelező közmunka, környezettanulmány,vagyonvizsgálat - kirekesztőbbé tették a segélyezést, mint az első vagymásodik kormányzat alatt volt.

Az “újraelosztás igazságossága”, a jobb helyzetűektől rosszabb helyzetűekhezvaló átcsoportosítás szándéka tíz év alatt romlott. Az első kormányzattörvényeinek többsége vagy mindenkinek, vagy a rosszabb helyzetűeknekigyekezett nyújtani valamit. A második kormányzat megszorító intézkedéseivalószínűleg sokkal többet ártottak a szegényeknek, mint a jobbhelyzetűeknek, jogbővítő intézkedései viszont szándékuk szerint aszegényebbeket és sebezhetőket segítették volna. A harmadik kormányzatnyíltan vállalja mind a szegényekkel szembeni szűkmarkúságot és növekvőszigort, mind pedig azt, hogy az átlagosnál többet, alkalmasint sokkaltöbbet ad a jobb módúaknak, mint a szegényeknek, illetve (adó formájában) akorábbinál többet vesz el a szegényektől, kevesebbet a jobb helyzetűektől.A szociális Európa vagy az európai szociális modell a magyar kormányzatokszámára sosem tűnt követendő modellnek. Sosem készült valamilyen átfogóelképzelés arról, hogyan lehet közép- vagy hosszú távon a szegénységet éskirekesztést kezelni. Az itt vizsgált két kritérium - jogok ereje és akirekesztést megelőző pozitív újraelosztás - alapján a helyzet a harmadikkormányzat alatt különösen sokat romlott.

A tények - a szegénység és kirekesztés adatai - azt mutatják, hogy a hiányzókormányzati szándékok valóban kárt okoznak. A gazdasági összeomlást követőelszegényedés sokak számára végzetesnek bizonyult. Mára kialakult aszegénység egy olyan kemény magja - 20-30 százalékban roma, 70-80százalékban nem roma népességből -, amelyet csak hosszú, koncentrálterőfeszítésekkel lehetne visszaemelni a társadalom fő áramába. Az ilyenerőfeszítések azért lennének mindennél fontosabbak, mert a gyerekek mintegy45%-a az alsó jövedelmi harmadban él. Jelenleg a feltételek olyanok, hogyezen gyerekek többségének a szülők minden erőfeszítése ellenére sincs esélyearra, hogy kikerüljenek a szegénységből, és egészséges, jól képzett,magabiztos polgárok legyenek. Ez pedig az Európai Unió bővítésétőlfüggetlenül is égető társadalmi baj.